La diversité des opinions s'exprime par le suffrage, « essence même de la démocratie ». Il est dès lors normal que chaque tendance essaie d'orienter « l'action publique et la législation », mais dans cette lutte trop souvent les « intérêts supé rieurs du pays s'estompent ». Il paraît donc essentiel au général de Gaulle de faire apparaître au-dessus des « contingences politiques » un arbitre national. Ce dernier impose « la continuité au mi lieu des combinaisons », il incarne l'unité au-delà des inévitables, mais souhaitables, oppositions partisanes.

Comment dès lors concevoir cet arbitrage ?

Il suppose d'abord une réelle séparation des pouvoirs.
Le vote des lois et du budget appartient à un Parlement équilibré dans sa composition. La chambre basse est l'émanation des grands courants politiques nationaux avec leurs impulsions et leurs faiblesses. Elle est donc corrigée dans ses éventuels emportements par une deuxième Chambre qui représente « les tendances et les droits » de la vie locale car « ce n'est pas sur la base unique de nos divisions que l'on peut bâtir et faire fonctionner l'Etat ». La deuxième Chambre est élue et composée d'une manière différente pour « que se fasse en tendre la voix des grandes activités du pays ». Le Parlement est, par ailleurs, limité dans ses attributions. Il perd l'initiative des dépenses qui, en raison de la concurrence des partis, risque d'empêcher la construction de tout « édifice budgétaire ». Il contrôle le Gouvernement sans pouvoir le contraindre dans ses choix.

Celui-ci est indépendant de l'organe investi du pouvoir législatif. Il procède du seul chef de l'Etat. Il est solidaire dans la délibération et dans l'action. Il est collectivement responsable de sa politique devant l'Assemblée nationale, chaque ministre étant également responsable individuellement de ses actes devant le col lège gouvernemental.

L'arbitrage exige en outre l'existence d'une réelle fonction présidentielle. Le président de la République cesse alors d'être l'élu des parlementaires pour être celui des élus à défaut d'être celui du peuple en raison de l'existence des prolongements ultra-marins de la France. Sa tâche varie avec les circonstances. Elle s'exprime par le conseil en période normale, par l'appel au pays dans « les moments de grave confusion », par « l'action directe » si la Patrie est en péril. Il retrouve deux attributions essentielles du président de la IIIe République, le choix et la nomination du chef du gouvernement qui tiennent compte, dans la pratique, des orientations politiques du Parlement, et l'exercice du pouvoir réglementaire.

2. La cohérence du discours constitutionnel bute ici sur un obstacle de taille. Elle repose sur un postulat : le consensus populaire quant à la personne du chef de l'Etat. Arbitre certes, mais arbitre par moments engagé dans le jeu politique, le président de la République incarnera-t-il toujours l'unité nationale ? Le général de Gaulle raisonne en vérité à partir d'expériences conjoncturelles. Il est vrai que, au cœur de la tempête, des hommes sur girent pour reforger l'unité : Clemenceau et lui-même en ont fait l'expérience. L'accueil que Paris réserve au libérateur du territoire lui apporte une légitimation incontestée et incontestable en 1944-1945. L'homme du 18 juin veut pérenniser ce phénomène, le rendre quotidien : le pou voir neutre de l'arbitre est-il vraiment adapté au dessein envisagé ? Le chef ne peut avoir de prise sur l'événement que s'il est un « monarque », pour reprendre l'expression de Léon Blum, mais un monarque discuté car Issu du combat électoral. Il est alors le chef d'un parti plus qu'un rassembleur. Il est difficile, compte tenu des clivages politiques de l'opinion publique française, de sortir de la contradiction. Le général de Gaulle le sentait parfaitement. Comment oublier le fameux passage de la déclaration du 23 octobre 1958 à la veille des élections législatives ? « Tout le monde comprend que je ne veuille, que je ne puisse pas me mêler d'une manière directe de cette compétition. La mission que le pays m'a confiée exclut que je prenne parti. Je ne le ferai donc en faveur de personne, même pas de ceux qui m'ont toujours marqué un amical dévouement à travers toutes les vicissitudes... Cette impartialité m'oblige à tenir essentiellement à ce que mon nom, même sous la forme d'un adjectif, ne soit pas utilisé dans le titre d'aucun groupe et d'aucun candidat ». Attitude certainement méritoire mais qui prive le Général de toute responsabilité, donc de toute action politique. L'impartialité n'a de sens que si le chef de l'Etat, comme sous les Républiques précédentes, n'a qu'un droit d'opinion et se trouve dépourvu de tout droit de décision. Telle semble bien être la situation de l'arbitre dans la constitution du 4 octobre 1958.

3. La constitution du 4 octobre 1958 met en œuvre pour l'essentiel les Idées exposées en 1946. Deux articles, dans cette perspective, sont importants. Selon l'article 5 : « Le président de la République... assure par son arbitrage le fonctionne ment régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat ». En temps normal il n'exerce que des prérogatives régulatrices : nomination du Premier ministre et des ministres ; présidence du conseil des ministres, pouvoir réglementaire. L'appel au pays s'effectue par la convocation anticipée du corps électoral à la suite d'une dissolution, mais aussi par l'usage du référendum. Le grand péril est conjuré par l'article 16. L'arbitre ne gouverne donc que dans l'hypothèse exceptionnelle où « les institutions de la République, l'indépendance de la nation ou l'exécution de ses engagements inter nationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionne ment régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ». Hors de ce cas, le président de la République est en quelque sorte neutralisé. Nous disposons sur ce point du témoignage du général deGaulle lui-même. Le 8 août 1958, répondant à une question que lui pose Paul Reynaud, président du comité consultatif constitutionnel, le dernier président du conseil de la IVe République affirme que le Premier ministre ne pourra pas être révoqué par le président de la République car s'il en allait autrement « il ne pourrait pas effectivement gouverner ». L'article 20, autre élément fondamental de la Constitution du 4 octobre 1958, est précis sur ce point. « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement ».

En 1958, dans l'esprit du général de Gaulle, l'arbitre ne gouvernait pas. Ce n'était donc pas la définition du Littré qui était retenue par le principal inspirateur de la nouvelle Chartre. Le discours prononcé le 4 septembre 1958, place de la République, est suffisamment clair : « Qu'il existe un gouvernement qui soit fait pour gouverner... Qu'il existe un Parlement destiné à représenter la volonté politique de la nation, à voter les lois, à contrôler l'exécutif, sans prétendre sortir de son rôle... Qu'il existe, au-dessus des luttes politiques, un arbitre national élu par les citoyens qui détienne un mandat public ». Les luttes politiques sont même officiellement constitutionnalisées. Faut-il rappeler le contenu de l'article 4 : « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage » ?

Pourtant dès 1959 l'arbitre s'efface pour laisser place au guide. Le Président n'attend pas les circonstances exceptionnel les pour gouverner la République, c'est-à-dire pour la diriger « clairement et fermement dans son action intérieure et extérieure ».

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