IV — Vers de nouveaux pouvoirs ?

La question n'est pas indifférente. Après dix ans où la Constitution avait évolué, où le Conseil avait eu l'occasion de rendre quelques décisions très intéressantes, comment le Général voyait-il l'avenir de la Constitution ? Les Présidents du Conseil constitutionnel ont eu dès l'origine la tendance tout à fait naturelle de vouloir accroître les pouvoirs de l'institution qu'ils présidaient.

1 ) Le Président Noël et le domaine référendaire

Le Président Noël, le 13 Décembre 1962 — les choses sont terminées en ce qui concerne la modification constitutionnelle — vient remettre au général de Gaulle une note sur le référendum d'octobre 1962 pour indiquer un certain nombre de modifications possibles afin d'améliorer la technique référendaire ; il y a toujours une note qui suit la tenue des référendums où on évoque tel ou tel inconvénient auquel il faut remédier, quelquefois plus. « J'insistais, dit le Président Léon Noël, sur l'avantage qu'il y aurait pour l'autorité du Conseil constitutionnel à ce que, en pareille matière, ses attributions fussent élargies afin de lui permettre de se prononcer sur le principe même du référendum et sur son objet » . Le général de Gaulle répond, pas directement d'ailleurs à en croire Léon Noël, qu'il n'est pas mécontent que le Conseil constitutionnel ait donné un avis critique sur le projet, qu'il est satisfait qu'il ait manifesté ainsi son indépendance ; d'autres témoins ont dit le contraire, et notamment M. Soustelle a dit que le général de Gaulle avait eu une crise de colère épouvantable lorsque le Conseil constitutionnel, avant le référendum, avait fait savoir qu'il souhaitait que l'on utilisât la voie de l'Article 89. Je ne sais pas ce qu'est la vérité historique. D'après Léon Noël, en tout cas après le succès du référendum, il évoque le Conseil constitutionnel et ajoute à son propos : « Evidemment, on aurait pu appliquer une autre conception et créer une véritable Cour suprême », sans éclairer autrement le concept. Mais dans ce cas, dit le Général, et c'est intéressant, il aurait fallu donner à l'institution une autre composition.

2) Le Président Palewski et le contrôle a posteriori

Beaucoup plus intéressantes sont les propositions faites par le Président Palewski au général de Gaulle à plusieurs reprises pour l'élargissement de la mission du Conseil constitutionnel. La première est de juillet 1968. Nous avons sur ce point la réponse du général de Gaulle dans « Lettres, Notes et Carnets » en date du 11 Juillet 1968, et j'ai voulu voir ce qu'avait été la question parce que la réponse du Général est elliptique. Un procès-verbal de 1968, conservé au Conseil constitutionnel, rapporte les propos suivants du Général : « Au cours de notre entretien du 4 Juillet, vous m'avez remis un avant-projet résumant les modifications que vous souhaiteriez voir apporter à la Constitution et à la loi organique pour élargir la mission du Conseil constitutionnel » . Il n'y a pas de raison que ce document demeure secret ; ne doit demeurer secret que ce qui a trait aux délibérations et aux avis qui sont remis même au Président de la République. Ici, c'est une correspondance entre le Président du Conseil constitutionnel et le Président de la République qui n'a aucun caractère de secret, elle concerne le devenir de l'institution. J'ai été très intéressé par cette note qui est très longue, près de douze pages. Un grand nombre de modifications sont suggérées ; les unes concernent l'Article 7, elles ne sont pas importantes, c'est la dernière qui est intéressante. Dans la dernière, le Président Palewski écrit en juillet 1968. « Proposition tendant à l'addition à la Constitution d'un article 61 bis ; exposé des motifs après dix ans d'expérience : « Il paraît opportun d'étendre la compétence du Conseil constitutionnel à un domaine qui à ce jour lui est soustrait : celui du contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois ». Le texte de cette proposition est le suivant : « Le Conseil constitutionnel se prononce sur la conformité à la Constitution des textes législatifs qui peuvent lui être déférés par le Vice-président de la Cour de Cassation à l'occasion des instances engagées devant ces juridictions » .

Pour la petite histoire, je n'avais pas eu connaissance de ceci avant que le Président Tricot ne m'ait invité à me pencher sur l'histoire des rapports du général de Gaulle et du Conseil constitutionnel, ma découverte à cet égard est relativement récente et je la dois évidemment, comme toujours, à l'efficacité incomparable de M. Genevois, Secrétaire général du Conseil constitutionnel, qui a retrouvé cette note.
La réponse du général de Gaulle est singulière : « Reconnaître (au Conseil constitutionnel) une compétence générale et non plus limitative n'irait pas, vous le savez, à rencontre des sentiments de confiance et d'estime qu'il a su mériter de ma part ». Il ajoute cette réserve dont la portée n'est pas claire pour moi : « Il faut craindre toutefois qu'une modification en ce sens ne porte en elle le germe d'une atteinte aux prérogatives du Président de la République telles qu'elles sont définies à l'Article 5 de la Constitution ». Je suis resté, je le dis très franchement, étonné parce que l'on ne voit pas en quoi cet élargissement de la compétence du Conseil constitutionnel pouvait porter atteinte à l'Article 5 définissant les pouvoirs du Président de la République. Là, le Président Tricot m'a fait l'amitié de me dire que le général de Gaulle lui en avait parlé, il nous révélera tout à l'heure ce qu'il en est. Mais sur l'Article 5, pour moi, c'est un mystère juridique. Puis, il s'agit des cas de vacance du Président de la République, ce qui le préoccupait beaucoup. « Un contrôle sur les actes en cas de vacance du Président de la République, en cas d'empêchement constaté, ne présenterait pas le même inconvénient (nous savons ce qu'il en est advenu), il y a une mesure qui mérite réflexion » .

J'ai demandé à M. le Président Tricot de bien vouloir me dire ce qu'il avait éventuellement relevé dans ses notes comme traces de conversation entre le général de Gaulle et Gaston Palewski au sujet de l'accroissement des pouvoirs et voici la réponse de M. Tricot : « Je n'ai malheureusement rien trouvé. Il est vrai que ces notes sont très fragmentaires. Je peux cependant confirmer, qu'au cours de cette période le général de Gaulle m'a dit qu'il venait de recevoir la visite du Président du Conseil constitutionnel (donc, c'est bien le 4 juillet, puisqu'on peut le dater par la correspondance du général de Gaulle), et que celui-ci lui avait soumis diverses suggestions tendant à accroître le rôle du Conseil. Le Général, dont chacun connaissait la sympathie pour Gaston Palewski avait, me semble-t-il, accueilli sa demande avec une certaine bienveillance. Le Général échangea quelques réflexions avec moi ; je me souviens lui avoir dit qu'avant de modifier les textes, il fallait que le Conseil prenne dans la pratique plus d'autorité qu'il n'en avait alors. Le Général se rallia très vite à cette opinion et ne me parla plus de cette affaire qui n'eut pas de suite ». Cependant, le Président Palewski, qui visiblement tenait à cet élargissement du pouvoir du Conseil constitutionnel et au contrôle a posteriori des lois votées par le Parlement, est revenu à la charge, notamment au moment où le référendum de 1969 a pris corps. Le 18 février 1969, il a adressé une lettre au général de Gaulle dans laquelle il remet à nouveau la question en avant. Dans cette lettre, le Président Palewski évoque, ce qui est très significatif, la cérémonie de l'échange des vœux à l'Elysée dans laquelle il avait à nouveau avancé au général de Gaulle la possibilité d'ouvrir le contrôle de constitutionnalité a posteriori, le Président du Conseil d'Etat ou le premier Président de la Cour de Cassation saisissant le Conseil constitutionnel des lois afin de vérifier leur constitutionnalité. Et dans sa lettre, le Président Palewski dit au général de Gaulle : « M. le Président de la République, si je prends la liberté de vous écrire cette lettre, c'est que dans votre réponse avant l'allocution du Jour de l'An, vous avez bien voulu évoquer le dialogue qui s'était institué quant à une certaine extension du rôle dévolu au Conseil constitutionnel par la Constitution » ; suit la reprise de la demande d'élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel aux Présidents des deux hautes juridictions en le motivant cette fois-ci plus fermement : « Dans le cadre du projet référendaire, évidemment, le Sénat disparaissant pour ne pas renaître sous une autre forme de ses cendres, il y a raison nouvelle d'élargir la saisine du Conseil puisqu'il n'y aura plus, à cet égard, le Sénat pour jouer le rôle d'une chambre de réflexion et d'amélioration des textes. Donc, il est Important de renforcer le mécanisme et les cas de contrôle de constitutionnalité, donc, a fortiori, faut-il faire du contrôle de constitutionnalité a posteriori ». Le général de Gaulle a répondu en lui disant le 3 mars : « Ainsi que je vous l'ai dit le 18r janvier dernier, je ne suis pas opposé à ce que, dans l'avenir, certaines possibilités de modifications à apporter aux attributions du Conseil constitutionnel puissent être considérées ». Ce n'est pas très favorable mais c'est quand même dans le style du Général, me semble-t-il, plutôt une ouverture qu'un refus. Peut-être M. Tricot ou M. Foyer seront-ils à même de nous décrypter cette réponse.

Tout s'achève avec cet échange de lettres car nous sommes en mars 1969. In fine, le général de Gaulle considérait donc comme possible un élargissement du pouvoir du Conseil constitutionnel du contrôle a posteriori que souhaitaient déjà certains de mes prédécesseurs. Vous connaissez mon attachement à cette réforme nécessaire. A cet égard aussi, je vous remercie, M. le Président, de m'avoir donné l'occasion de vérifier que le Conseil constitutionnel était marqué depuis sa naissance par la continuité plutôt que par le changement y compris à travers la constance des vues de ses présidents successifs.

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